从三个维度看我国农业经营体制的40年演变

  • 日期:01-20
  • 点击:(1254)


编者按:改革开放40年来,中国的农业管理体制经历了一个不断演变的过程。如何理解农业管理体制40年的演变?目前,农业管理体制有哪些深刻的结构性变化?在未来30年的现代化进程中,创新的农业管理体制应该如何适应城乡经济社会的结构性变化?本报特别聘请的国务院发展研究中心农村经济研究室部长、研究员叶兴庆就此话题进行了深入探讨。这是第一篇回顾改革开放40年来基层管理体制重大变化的文章。

中国的改革始于农村,农村始于农业管理体制的变革。在过去的40年里,中国的农业管理体制经历了一个不断演变的过程,无论是在20世纪70年代末至80年代初的暴风骤雨般的剧烈变化时期,还是在静止水流的深层次变化时期,以及在知识和实践水平上。理清这一演变的顺序,把握演变规律,不仅有利于加深对40年来农村改革进程的理解,也有利于明确未来农业管理体制的演变方向。

从对农业管理制度的理解和概括来看,它经历了从“生产责任制”到“双层管理制”再到“管理制”的演变。改革之初,人们把集体所有制、统一管理、集中劳动和按劳分配的管理体制演变而来的各种具体管理形式称为集体经济组织内的“生产责任制”,这是对劳动组织和支付方式的一种改进。十一届三中全会提出,各级人民公社组织必须认真贯彻按劳分配的原则。计算劳动报酬时,可以根据定额记录工作点。他们也可以在生产队统一核算、统一分配的前提下,将工作分配给作业队,并共同为超额生产产生报酬和奖励,但不得将工作分配给家庭或单独在田间劳动。1980年9月,中央政府第75号文件把十一届三中全会以来在一些地方实行的集体经济管理办法称为“小部门固定工资支付”、“承包生产和联产工资支付”和“专业承包联产工资支付”的农业生产责任制。同时,在某些情况下,允许将生产承包给家庭。1982年中共中央第一号文件甚至指出,“现行的各种责任制,包括小规模承包工作的固定报酬、专业承包工作的报酬、联产工作的报酬、联产工作的报酬、家务工作的报酬、集体工作的报酬、个人工作的报酬、个人工作的报酬、个人工作的报酬、个人工作的报酬, 个体劳动报酬、个体劳动报酬、个体劳动报酬和个体劳动报酬

随着“点”的发展,如何发挥生产队等集体经济组织的“统一”作用,将“统一”和“点”的优势结合起来,已经引起了各方的关注。1983年中共中央第一号文件指出,实行与产出挂钩的报酬承包责任制,实行统一管理与分散管理相结合的原则。原人民公社基本核算单位(即生产队或生产大队)应根据国家计划安排一定的生产项目,保证销售任务的完成,管理集体土地和其他基本生产资料及其他公共财产,为社员提供各种服务。1984年中共中央一号文件进一步指出,为了完善统一管理与分散管理相结合的体制,一般应建立以土地所有权为基础的区域合作经济组织。1986年中央一号文件指出,区域合作经济组织应进一步完善统一管理与分散管理相结合的双层管理体制。由于社会和经济条件因地而异,融合的内容、形式、规模和程度也应不同。1990年12月,中央政府第18号文件首次提出“以家庭联产承包为基础,统一管理和分散管理相结合的双层责任制”。开始重视农业社会化服务的发展,将农村集体经济组织、其他各类服务经济实体和国家经济技术部门列为农业社会化服务的提供者。有意识地深化了“统一管理”的内涵,扩大了其外延。中共十三届八中全会要求,以家庭联产承包责任制为核心,统一管理与分散管理相结合的双层管理体制作为中国农村集体经济组织的基本制度,要长期稳定,不断丰富和完善。1993年《决定》修订时,第八条第一款的有关内容修改为:“以联产承包为主的农村家庭责任制和生产、供销、信贷、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动人民的集体所有制经济。”十五届三中全会指出,必须长期坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,以家庭承包经营为基础、统分结合的管理制度,以劳动收入为主体、按生产要素分配的分配制度。1999年《决定》修订时,第八条第一款的相关内容进一步修改为:“农村集体经济组织实行家庭承包经营、统一管理和分散管理相结合的双层管理制度。”农村各种形式的合作经济,如生产、供销、信贷和消费,都是社会主义劳动群众集体所有的。自此,“以家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制”成为中国农业管理体制的标准概括。

鉴于实践中“点”的划分和“系统”的多样化,人们逐渐强调建立新的农业管理体系。十七届三中全会《宪法》指出,要推进农业管理体制机制创新,加快农业管理方式转变。家庭管理应该向采用先进科学技术和生产手段的方向转变。统一管理应转向发展农民协会合作,形成多元化、多层次、多形式的管理服务体系。中国共产党第十八次全国代表大会指出,要坚持和完善农村基本管理制度,建设新型农业

家庭联产承包责任制实施后,集体成员的土地权利是按照债权的理念设计的。这是集体经济组织内部合同中规定的一种“生产经营自主权”,即自由劳动的权利和“付给国家足够的工资,留给集体足够的钱,其余的都是自己的”。正如1987年中央政府第5号文件所指出的,新农村经济体系的框架已经初步形成。一个重要的标志是家庭联产承包责任制的实施,这扩大了生产者的自主权。此时,集体所有权的权力仍然相对充分,集体成员获得土地的权力仍然相对狭窄。

中共中央1984年第1号文件提出,鉴于一些成员不能耕种或转让给其他企业,以及土地不多或少的要求,应鼓励土地逐渐集中在农业专家中间,允许成员要求谈判和分包的对象,允许转让给其他家庭提供一定数量的评估口粮,并提出了“土地使用权转让”的概念。与农民在承包工作、承包生产和承包责任等各种生产责任制中获得的生产经营自主权相比,土地使用权是一种更完整的权利,包括转包权。中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议(中共)《决定》强调,应给予农民长期和有保障的土地使用权,土地使用权的合理转让应在自愿和有偿的基础上依法进行。2001年中央18号文件使用了“土地使用权”、“承包经营权”和“承包土地使用权”的概念。

以2003年《宪法》的颁布实施为标志,集体成员取得的土地权利正式称为“承包经营权”,国家法律正式授权集体成员依法享有土地承包经营权的使用权、收益权和转包权、租赁权、交换权、转让权或其他转让权。以2007年《决定》的颁布实施为标志,集体成员取得的土地承包经营权正式成为具有占有权、使用权和收益权的用益物权,实现了从债权到物权的飞跃。此后,土地承包经营权不断扩大。党的十七届三中全会强调,“要赋予农民更充分、更有保障的土地承包经营权,现有的土地承包关系应长期保持稳定不变”,这实际上加强了承包户的占有权。中共十八届三中全会提出“赋予农民拥有、使用、受益、转让、抵押和担保承包土地的权利,允许农民以承包经营权投资农业产业化发展”。事实上,这增加了抵押和担保的权利。2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《报告》号文件,将集体成员在家庭承包经营体制框架下取得的土地承包经营权进行分割。在流转情景下,土地承包经营权与土地承包经营权分离,土地经营权是相对独立的权利。第十九届全国代表大会《决定》提出“保持土地承包关系长期稳定不变,并在第二轮土地承包期满后再延长30年”,进一步明确了承包人的占有权。

过去40年,土地承包合同第一轮延长15年,第二轮延长30年,第三轮延长30年。农地权利结构经历了所有权与使用权的分离、所有权与承包经营权的分离、所有权与承包经营权的“三权分立”。集体所有权的权力正在萎缩,集体成员获得土地的权力,特别是处置土地的权力,正在膨胀

40年来,以家庭承包经营为起点,农业经营模式发生了巨大变化。有些地方已经简单地实行了“两地制”和“反向租赁和反向包”。所谓“两田制”,是指将承包土地分为口粮田和责任田。口粮田按人口平均分配,以体现公平,只承担农业税。责任耕地按劳分配或招标承包,以体现效率。除了农业税的负担之外,还必须支付某些合同费用。所谓“反向租赁(reverse lease and reverse lease)”是指通过租赁将承包给农户的土地集中成集体(称为“反向租赁”),统一规划和布局,然后通过市场竞价将土地使用权承包给村庄或大型外国农业经营者和农业公司(称为“反向租赁”)。这两项创新包括大规模经营的发展和劳动生产率的提高,以及违反承包商意愿和土地承包费的多收。为了减轻农民负担,中央政府不允许“两田制”或“反向租赁和反向租赁”。为了改变小农生产的现状,一些地方引进了工商资本来发展企业农业。为了获得足够规模的集中连片土地,必然会迫使一些农民出让出承包地,造成干部群众之间的矛盾。2001年,中央政府发布18 《报告》号文件,明确规定“中央政府不鼓励工商企业长期大面积租赁经营农民承包的土地,地方政府不动员和组织城镇居民租赁农村农民承包的土地”此外,农业经营模式的演变大致沿着“分工”、“统一”和两者相结合的三个层次进行。

在“子”层面,土地流转是主线,各种形式的适度规模经营逐步发展。经过几年的改革,到1984年底,我国农村地区基本形成了“每个家庭都有土地,每个家庭都有耕地”的局面。1984年,全国99.1%的农村基本核算单位外包给家庭,全国96.5%的农民外包给家庭。该国农民承包了0.54公顷可耕地,平均分为8.7块和0.06公顷。从那以后,随着乡镇企业的发展,一部分农业劳动力“离开了土地,没有离开家园”,转而从事非农产业就业。随着沿海地区工业化和全国城市化的发展,一些农业劳动力“离家”外出工作。随着农业劳动力的转移,土地流转面积逐渐扩大,流转方式日益多样化。特别是进入新世纪后,农村税费改革减轻了农业经营者的负担,增加了土地流转的需求,加快了土地流转。根据农业和农村事务部的统计,截至2017年6月底,全国已有7434.3万承包农户转移耕地3313.3万公顷,占承包农户总数的27.7%,占农户承包耕地面积的36.5%。在流通领域,56.8%转移给农民,22.4%转移给农民专业合作社,10.5%转移给企业,10.3%转移给其他主体。从流通方式来看,转包占47.5%,租赁占35%,互换占5.6%,股份合作占4.8%,其他占7%。土地流转不仅促进了普通农民经营规模的扩大,也促进了家庭农场、土地股份合作社、生产企业等新型商业实体的成长。

在“统一”层面,围绕一户办不到、办不好、办不到的生产经营环节,逐步培育新的服务主体。在实行家庭联产承包责任制的初期,政策层面非常重视建立社区集体经济组织,充分发挥为农民提供各种服务的作用。1983年中央一号文件指出,原来的人民公社基本核算单位仍然是劳动人民集体所有制的合作经济。为了更好地管理土地,这样一个区域合作经济组织是必要的。1984年中央一号文件指出,应普遍建立以土地公有制为基础的区域合作经济组织。这种组织可以称为农业合作社、经济合作社或群众选择的其他名称。可以由村(旅、团)或生产队设置。它可以与村民委员会分离,也可以成立一个两个品牌的团队。按照这一思路,在全国农村地区建立了社区集体经济组织。截至1992年,全国54万个行政村建立了社区集体经济组织,占全国行政村的73.8%,407万个村民小组建立或参加了社区集体经济组织,占全国村民小组的76.3%。未设立社区集体经济组织的行政村,由村民委员会接管村内集体开展的生产、经营、管理和服务活动。但是,由于绝大多数社区集体经济组织没有收入来源,他们需要向农民收取维持服务供应的费用,而农民需要的服务往往超出社区集体经济组织的能力,因此政策层面开始寻找新的统一管理实体。20世纪90年代初以来,专业合作组织、农业产业化龙头企业、专业人才逐渐成为新的服务主体。截至2017年6月底,30个省、自治区、直辖市(不含西藏)共有农民专业合作社164.3万个,成员(户)6780.9万人,平均每个合作社41人。农业产业化龙头企业已成为现代农业管理体系的重要组成部分,通过“公司农民”和“公司合作农民”等组织模式为农民提供多种生产经营服务。据农业部统计,截至2016年底,全国各类龙头企业达13万家。运输和营销以及农业机械方面的专家也负责向农业生产者提供服务。

在“统一”与“分裂”相结合的层面上,逐步建立多利益的联系机制。当主要依靠社区集体经济组织履行“统一”职能,为承包人提供农业生产经营服务时,承包人必须支付联合生产费、劳动积累费和志愿工作费,维持二者关系的环节是行政强制。在一些乡镇企业比较发达的地区,社区集体经济组织从副业收入中为农民提供各种农业生产经营服务,从而实现社区内“以工补农”。随着农民专业合作组织和农业产业化龙头企业的发展,作为“分包商”的承包商通过股份、订单等与合作社和龙头企业“统一”建立了相对固定的利益联系机制。近年来,一些地方以产权为纽带,通过资源变股权、资本变股权、农民变股东的“三改改革”,或建立社区合作经济组织,或与外资共同建立企业现代农业企业,再次将“统一”和“分割”合并。

——